Ústava pro Evropu: vážný krok k federální Evropě

Návrh Evropské ústavy byl vypracován jako nový soubor pravidel pro Evropskou unii. Bude-li přijat, nahradí stávající evropské smlouvy a začlení je do jediného dokumentu. Byl navržen evropským ústavním konventem, jemuž předsedal Valéry Giscard d’Estaing a jehož ustavení bylo iniciováno na summitu v Laekenu v prosinci 2001.

Předtím, než se podíváme na rizika návrhu smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu, měli bychom si položit otázku, co to Evropská ústava vlastně je. Jako u všech na první pohled jednoduchých otázek je odpověď poměrně složitá. Pojem ústava byl vždy obestřen dvojznačností. Ústava může být dokumentem zakládajícím stát. Až na výjimky, k nimž patří obecně známý případ Velké Británie, se jedná o text psaný. Většina členských států Evropské unie takovou ústavu má.

Krok k federální Evropě
Může se však jednat také o text zakládající mezinárodní organizaci, např. Světovou poštovní unii či Mezinárodní organizaci práce. Vytvoření Ústavy pro Evropskou unii samo o sobě ve svém důsledku o povaze Evropské unie nic nevypovídá. Nicméně skutečnost, že tento text bude nazýván ústavou, je také důležitá. Slovo „ústava“ je tradičně spojováno s existencí suverénního státu. V kontextu Evropské unie jej použít lze, neboť starý jazyk suverénních států již není pro účely popisování Evropy užitečný. EU představuje novou formu politické integrace, přesahující pravidla diplomacie a mezinárodních vztahů. Nejlépe lze nyní o EU smýšlet jako o novém druhu státu se svými vlastními právy, který existuje navíc ke státům, které jsou jeho členy. Různé evropské státy nyní mají tolik společného, že je zapotřebí nového druhu politiky. Budoucí politická rozhodnutí v Evropě by měla být přijímána veřejně, prostřednictvím společných demokratických institucí. Naše vzájemná hospodářská a sociální závislost by měla být doplněna vzájemnou závislostí demokratickou a politickou. Právě to nám zajistí Evropská ústava a právě to je krokem směřujícím k federální Evropě.

Pokud jde o formu Ústavy, o konečném výsledku si nesmíme dělat žádné iluze. Její text nemůže být příliš krátký, neboť v něm musejí být uvedeny základní informace o složité struktuře. Většina ústav má přirozenou tendenci se ve stále složitějším světě rozrůstat. Její text nemůže být ani dokonale srozumitelný, protože by musel být nekonečně dlouhý. A do třetice, nemůže být ani mimořádně přitažlivý. Z toho, co bylo řečeno, je zřejmé, že prostor k podstatnému zlepšení stávající situace bezpochyby existuje. Toto přepracování pomůže Unii navázat opět kontakt s průměrným občanem, i když to není ten nejdůležitější krok uvedeným směrem.

Pokud jde o obsah, potřebujeme text, který umožní dvaceti pěti členským států Evropské unie vypořádat se s nesčetnými problémy budoucnosti (globalizací, imigrací, terorismem, mezinárodním zločinem, životním prostředím…). Jen máloco by bylo horší než vzbudit ve veřejnosti dojem, že byla přijata Ústava, ale ve skutečnosti se nic nezměnilo. Takový krok by byl nejen zbytečný, ale upřímně řečeno přímo kontraproduktivní.

Umění možného
Návrh Ústavy možná není dokonalý, ale politika je uměním možného. Při práci na návrhu Ústavy se konvent o budoucím uspořádání Evropy řídil třemi otázkami: Co znamená Evropa? Jaké jsou její pravomoci? Jaké jsou její instituce?

Na tyto otázky potřebují občané z nejrůznějších důvodů jasnější odpovědi.

Je třeba si uvědomit, že různé prvky návrhu smlouvy zapadají do celkového obrazu. Rychlá změna jednoho z nich má okamžitý dopad na ostatní. Právě zachování celkové soudržnosti prostřednictvím různých modifikací je jedním z nejsložitějších aspektů takového projektu.

a) « Evropa: proč?: hodnoty
Na základě této Ústavy: 1) byly stanoveny základní principy Evropské unie: demokracie a evropský model společnosti, 2) byla výslovně začleněna Charta základních práv, 3) byl nastíněn celkový dohled nad základními právy v Evropské unii.

b) « Evropa: co?: pravomoci
Na základě této Ústavy: 1) bylo připomenuto, že EU náležejí pouze svěřené pravomoci, 2) byla posílena role národních parlamentů s ohledem na princip subsidiarity a případné budoucí nové iniciativy EU, 3) byly vyjmenovány různé kompetence EU.

c) « Evropa: jak?: instituce
Transparentnost, demokracie a efektivita jsou tři silně související pojmy. Měly by být hlavním vodítkem probíhající institucionální reformy.

1. Více transparentnosti
S cílem zajistit větší transparentnost EU je třeba: 1) rozlišovat mezi zákonodárnou a výkonnou funkcí Rady a u zákonodárné funkce zajisti jasný princip zveřejňování, 2) racionalizovat nástroje využívané institucemi EU, 3) definovat objektivní kritéria rozdělování hlasů v Radě a křesel v Evropském parlamentu, 4) zavést otevřenější postup revidování Ústavy a smlouvy opatřené dodatky, 5) zrušit rozlišování mezi Společenstvím a Unií a zajistit pro celou EU jediný institucionální rámec, 6) kodifikovat otevřený způsob koordinace, 7) vyjasnit rozdíl mezi legislativními a realizačními opatřeními, 8) zjednodušit metody hlasování kvalifikovanou většinou.

2. Více demokracie
S cílem zajistit větší demokracii v EU je třeba: 1) pozměnit volby do EP tak, aby zastoupení v něm bylo reprezentativnější, 2) zevšeobecnit rozhodovací pravomoci EP týkající se jak zákonodárných tak finančních nástrojů, 3) zajistit volbu předsedy Komise, 4) jednotlivým komisařům svěřit individuální odpovědnost, 5) posílit roli národních parlamentů prostřednictvím jejich účasti na některých zasedáních Rady, 6) posílit roli národních parlamentů a EP prostřednictvím vytvoření nové instituce sestávající z obou částí s několika kompetencemi.

3. Více efektivity
S cílem zajistit větší efektivitu EU je třeba: 1) omezit roli předsednictví, což neznamená jej zrušit, 2) provést reformu postupu revizí s tím, že je třeba rozlišovat mezi primárními a sekundárními texty smluv, 3) zevšeobecnit využití a zjednodušit metody hlasování kvalifikovanou většinou, 4) posílit roli předsedy Komise, 5) zajistit společné vnější zastoupení, 6) zjednodušit fungování Rady, 7) Snížit konečný počet členů některých institucí včetně např. Evropského parlamentu, Komise, Evropského soudního dvora a Evropské centrální banky.

Nevyhnutelné otázky
Četba návrhu Ústavy může vyvolat celou řadu pochopitelných otázek. Je přirozené, že tvorba takového textu znamená neustálé hledání kompromisů mezi různými – někdy přímo protichůdnými – argumenty. Ve skutečnosti má každá z otázek svá pro a proti.

1. Měla by být do Ústavy začleněna evropská Charta lidských práv?
ANO. Existuje pro to mnoho důvodů. V mnoha ústavách jsou tato práva zakotvena. Jejich důležitost se v budoucnu ještě zvýší, neboť rozšiřování přinese obtíže spojené s přijímáním většího objemu legislativy. V kontextu budoucích rozšiřování se ochrana základních práv stane důležitou součástí vyjednávání s kandidátskými zeměmi. A konec konců se zdá, že je to dobrý způsob, jak zapojit do evropského integračního projektu občany.

2. Měly by zde být podrobně uvedeny pravomoci a kompetenční okruhy EU?
NE. Není třeba, aby byl v Ústavě uveden podrobný přehled všech politik, kterých se dotýká. Většina ústav se tímto směrem neubírá. Obecný popis cílů a kompetenčních okruhů zde však být uveden má.

3. Je třeba revidovat revizní klauzuli?
ANO. Adaptační schopnost Evropské unie je velice ohrožena. Diskuse v Nice a v návaznosti na Nice jsou z tohoto hlediska pouhým předběžným varováním před budoucími problémy. Smrtící charakter stávajících diplomatických postupů a požadavek na jednomyslnost jsou s ohledem na budoucí rozšiřování silně podceňovány. Bez důkladné nápravy riskujeme, že se rozšířená Evropa stane Evropou paralyzovanou.

4. Je třeba zevšeobecnit a zjednodušit volbu kvalifikovanou většinou?
ANO. Za prvé, Evropské unii o dvaceti pěti členských státech se stane jednomyslnost osudnou.

Definování, implementace a náprava politik slibovaná v uplynulých letech nebude možná. Za druhé, kompromis přijatý v Nice je kompromisem nebezpečným. Je neefektivní, složitý, jeho přijetí je obtížné a jedná se o kompromis pro Evropský parlament. V obou případech je třeba přijmout jednodušší řešení. Ta musejí být objektivní a tudíž založená na číslech. To zajistí jejich větší přijatelnost.

5. Je třeba volit předsedu Komise?
ANO. Jedná se samozřejmě o velkou změnu. Zdá se však, že stávající režim je neudržitelný. Politická důležitost Evropské unie se v posledních 15 letech natolik zvýšila, že je nezbytné Komisi svěřit určitou přímou demokratickou legitimitu. Kromě toho je to nutné také proto, že Evropská rada se stala centrální unijní institucí. Tato reforma také mimochodem přiblíží Unii občanům.

6. Potřebujeme předsedu Evropské rady?
ANO/NE. Jmenování tohoto nového orgánu je sporné, neboť by nadále komplikovalo další fungování institucí. Zavdalo by také příležitosti ke konfliktům jak s Komisí tak s Vysokým představitelem. Jediným oprávněným důvodem ke vzniku tohoto nového orgánu by byla volba předsedy evropskými vládami. V takovém případě by samozřejmě Komise a Vysoký představitel byli této osobě podřízeni.

7. Je třeba provést hloubkovou reformu oblasti zahraniční politiky?
ANO. V minulých letech se ukázalo, že silnou stránkou Evropanů je zvládání globalizace (Světová obchodní organizace, problematika životního prostředí, v menší míře také euro), slabiny se projevují ve snaze o individuální přístup (imigrace, boj proti terorismu, války na Balkáně). Vzhledem k tomu, že se jedná o reformu zásadní, předpokládáme přechodné desetileté období, kdy si mezivládní aspekt tohoto režimu uchová svou sílu až do úplné konvergence zahraniční politiky.

8. Je třeba reformovat systém předsednictví?
ANO. Rozšiřování Evropské unie pomalu podkopává výhody tohoto systému a odhaluje jeho slabiny. Nedostatek kontinuity destabilizoval progresivitu rozhodování. Členské státy využívají předsednictví stále více k naplňování svých vlastních ambicí. Velmi se zvýšily také administrativní náklady na předsednictví, což jistě přinese další problémy po rozšíření. My tudíž doporučujeme zachovat rotaci předsednictví u nejdůležitějších diskusí (Evropská rada a Legislativní rada), avšak s omezenou možností manipulovat programem jednání.

9. Musíme snížit počet komisařů a členů Parlamentu?
ANO. Mechanismus zastoupení v rámci Unie pochází z 50. let 20. století. Tehdy odpovídal standardům mezinárodní organizace s omezeným posláním a omezeným počtem členů. S ohledem na existenci dvaceti pěti členských států jej není možné udržet. Z hlediska řízení se pak mnoho institucí stalo přebujelými a po rozšíření se tento problém ještě znásobí. Všechna čísla bychom tudíž měli redukovat, od Komise po Evropský parlament, soudy a Evropskou centrální banku.

10. Je třeba takto radikální reformy evropských institucí?
ANO. Evropský systém nesmírně rozbujel, což postupně vneslo zásadní rozpor do samotné jeho podstaty. V zásadě zůstává systémem diplomatickým, v rámci něhož jsou přijímána nejdůležitější politická rozhodnutí na kontinentu. Je nesporné, že tento diplomatický systém musíme nyní transformovat na systém politický. To vyžaduje hloubkovou reformu. Kosmetické úpravy nám nejsou k ničemu a kromě toho přispívají k nárůstu skepticismu veřejného mínění.

11. Jak bude návrh Ústavy ratifikován?
Nemělo by se zapomínat na to, že zástupci vlád členských států sehráli v konventu velmi důležitou roli a shodli se na finálním návrhu. Bylo by špatné, kdyby dohoda, ke které došlo mezi vládami členských států na veřejnosti, byla později těmito stejnými vládami neveřejně přepisována. Byl by to výsměch všem tvrzením, že se Evropa přiblíží svým občanům. Když byl jednou návrh Ústavy jednomyslně ratifikován mezivládní konferencí, musí ji teď ratifikovat každý z dvaceti pěti členských států. To udělá každý členský stát v souladu se svou vlastní ústavou – v některých státech to znamená referendum; v jiných ratifikaci parlamentem. My si však myslíme, že:

1) Ústava či ústavní smlouva Evropské unie musí být předložena občanům v celoevropském referendu ve všech zúčastněných státech. 2) Parlamenty všech zúčastněných států musí pro závazné referendum vytvořit příslušné právní a ústavní předpisy. 3) Ústava či ústavní smlouva Evropské unie může být přijata pouze v těch státech, kde se pro její přijetí vysloví většina obyvatel. 4) Referendum se má konat současně s evropskými volbami v roce 2004.

Návrh Ústavy a nadcházející rozšíření EU znamenají novou fázi vývoje Evropy. Nikdo by neměl důležitost těchto dvou událostí podceňovat. Potřebujeme co nejširší diskusi o tom, co znamenají pro budoucnost České republiky a Evropy. Vláda své zemi nijak neposlouží, když se jí do diskuse nepodaří zapojit veřejnost.

12. Co se stane, jestliže některý stát návrh Ústavy neratifikuje?
Návrh Ústavy musí jednomyslně odsouhlasit vlády všech dvaceti pěti členských zemí a v každé z nich musí být ratifikován. Co se stane, jestliže jej některá země neratifikuje, například proto, že výsledkem referenda bylo „ne“?

Než budou nahrazeny Ústavou, zůstanou formálně v platnosti stávající smlouvy. Politický precedens však zavedení Ústavy jasně podporuje. Po dánském „ne“ Maastrichtské smlouvě v roce 1992 a irském „ne“ smlouvě z Nice v roce 2001 nebyla možnost ratifikace ztracena. Do návrhu Ústavy bylo vloženo tolik politické angažovanosti, že přestože není možné přesně předvídat, jak by se řešila politická krize vyplývající z jeho nepřijetí, je jasné, že jeho odmítnutí v referendu jedním členským státem nebude k zachování statu quo po celé Evropě dostačující.

13. „Federální“ cesta nebo cesta „ve Společenství“?
Návrh Ústavy je významným krokem k federální Evropě. Dnes už se nerozhoduje, zda by se Evropa měla, nebo neměla ubírat tímto směrem – toto rozhodnutí již bylo přijato – ale zda by Česká republika měla být součástí tohoto procesu, nebo zda by měla sledovat, jak se zbytek Evropy sjednocuje bez nás. Zájmy České republiky stejně jako zájmy jejích občanů ukazují na to, že bychom se členy stát měli.

Návrh, který Giscard d’Estaing předložil, zahrnoval prohlášení, že EU bude vykonávat moc „na federálním základě“. Po schůzce s Tonym Blairem byla tato věta vyškrtnuta a nahrazena slovy „ve Společenství“. Celkový dopad této změny je téměř nulový.

Neboť co znamená vykonávat moc „na federálním základě“? Znamená to, že existují dvě (nebo více) demokratické úrovně vlády, každá v přímém vztahu k občanovi. Federální základ znamená, že se evropské právo přímo dotýká jednotlivců a firem v EU; alternativa (konfederační základ) by znamenala, že by se evropské právo vztahovalo pouze na členské státy samotné. Výraz „na federálním základě“ byl do návrhu zahrnut proto, že je fakticky správný. Vyškrtnutí tohoto výrazu neznamená, že by se snad stal méně pravdivým.

Česká vláda by měla říkat a přijmout pravdu – Evropská unie je organizována na federálním základě. Na tom není nic šokujícího ani strašného. Federalismus je normálním základem pro organizaci vládních soustav v mnoha zemích po celém světě. Je tedy naprosto logické použít tento princip i v případě Evropské unie.

Hlavní rysy Evropské ústavy

1. Volba předsedy Evropské komise
Článek 26 návrhu Ústavy výslovně stanoví, že při volbě předsedy Evropské komise mají být „vzaty v úvahu volby do Evropského parlamentu“. To otevírá cestu k novému systému parlamentní vlády na evropské úrovni. Stranické kluby Evropské socialistické strany (PES), Evropské lidové strany a evropských demokratů (EPP-ED), Evropské federace liberálních, demokratických a reformních stran (ELDR) mohou dnes nominovat kandidáty na předsedu Komise a zároveň připravovat prohlášení pro evropské volby. Takovýto krok by zvýšil důležitost voleb a zájem veřejnosti, který je jim věnován. Jasný volební mandát také posílí pravomoci Evropské komise při zastupování společných evropských zájmů.

Při posledních evropských volbách v roce 1999 byl Romano Prodi nominován na předsedu Komise šest týdnů před volbami. Co je to za volby, když jsou výsledky oznámeny už napřed? Není divu, že k nim přišlo jen málo lidí.

2. Charta základních práv
Občané budou mít svá základní práva v EU zajištěna Ústavou. V současné době se ustanovení o lidských právech vztahují na členské státy, protože ty jsou signatáři Evropské úmluvy o lidských právech, nikoli na EU jako takovou, protože ta signatářem není. Začleněním Charty základních práv do Ústavy se zajistí dodržování a ochrana základních práv Bruselem.

3. Spolurozhodování v Evropském parlamentu
Pravomoci Evropského parlamentu budou rozšířeny na mnohem více oblastí legislativy. Nejdůležitější z nich je celkový rozpočet, což znamená hlavně zemědělství. Až dosud o Společné zemědělské politice rozhodovala Rada ministrů sama. To znamenalo, že neexistovala žádná skutečná celoevropská diskuse o budoucnosti zemědělství; jednalo se jen o sérii diskusí na národní úrovni. Britové debatovali mezi sebou ve Velké Británii, Francouzi ve Francii. Vedení evropské diskuse o budoucnosti Společné zemědělské politiky (SZP) tak zůstalo jen na ministrech vlády, kteří v kuloárech současně diskutovali i o mnoha dalších záležitostech týkajících se dvoustranných vztahů. Otevřená parlamentní debata o budoucnosti zemědělství v Evropě má již velké zpoždění. Návrh Ústavy alespoň umožní vyřešit SZP.

4. Otevřenost a většinové hlasování v Radě ministrů
Rada ministrů, která zastupuje vlády členských zemí, se doposud často setkávala v utajení, a to i při přijímání legislativy. Byla tím proslulá jako jediný zákonodárný orgán v demokratickém světě a své počínání ospravedlňovala tím, že je původně diplomatickým orgánem. V nové Ústavě se počítá s vytvořením Legislativní rady, která se bude zabývat veškerou legislativou.

Začnou platit běžná demokratická pravidla. Také hlasování kvalifikovanou většinou bude rozšířeno na mnoho dalších politických oblastí (jak daleko půjde, zůstává zatím ještě kontroverzním tématem – ale nemělo by se znovu otevírat). To zlepší výkonnost a efektivitu rozhodování. Jednotný trh byl nakonec vytvořen jen díky tomu, že v Jednotném evropském aktu bylo zavedeno hlasování kvalifikovanou většinou.

5. Více spolupráce v zahraniční politice
V současné době je vnější zastoupení Evropské unie rozděleno mezi několik různých lidí, mezi nimiž jsou Vysoký představitel pro zahraniční politiku (úředník Rady ministrů, v současné době Javier Solana) a evropský komisař pro vnější záležitosti (v současné době Chris Patten). Ústava tyto dvě funkce spojí a vytvoří funkci místopředsedy Komise, který bude jednat jako hlavní zástupce Rady ministrů (tomu se v evropském žargonu říká „double hatting“ – tedy „zdvojení funkcí“). To by mělo zlepšit koordinaci zahraniční politiky EU. Ústava se nezabývá potřebou podstatného rozšíření většinového hlasování na většinu rozhodnutí týkajících se zahraniční politiky nebo přesahem rolí předsedy Rady a místopředsedy Komise při řízení vnějších vztahů.

6. Stálé křeslo v Evropské radě
Šestiměsíční rotující předsednictví v Radě ministrů bude prodlouženo v naději na zajištění lepší kontinuity. Většina stávajících tématických rad – rybolov, vnitřní trh atp. – bude mít pravděpodobně vedení, které se bude měnit každoročně, nikoli každých šest měsíců jako v současnosti. Evropská rada bude mít nového předsedu, voleného svými členy na dvou a půlleté funkční období. Někteří zastánci této funkce si zřejmě myslí, že to bude jakýsi „prezident“ EU, stojící nad předsedou Evropské komise, který je „předsedou vlády“. Přehlížejí však některé skutečnosti:

a) Předseda Komise získá svou funkci na základě evropských voleb, nikoli na základě neveřejné dohody mezi hlavami států; b) Předseda Komise se bude veřejně zodpovídat Evropskému parlamentu, předseda Evropské rady se bude zodpovídat jen na neveřejných schůzích Evropské rady; c) Předseda Komise si ponechá právo navrhovat zákony a povede Komisi a všechna její oddělení, zatímco Evropská rada se schází čtyřikrát ročně na dva dny a nemá žádnou skutečnou výkonnou nebo zákonodárnou funkci.

Je možné, že předsednictví Evropské rady bude důležitou funkcí, nikoli jen pozicí, na kterou se předseda vlády uchýlí po skončení svého mandátu. Hodně záleží na výběru osobností, které budou tyto funkce zastávat.

7. Větší zapojení Evropské komise do záležitostí justice a vnitra
V Ústavě se odráží role Evropské komise jako ochránkyně společných evropských zájmů. V záležitostech, jejichž důležitost neustále vzrůstá, jako je například azylová a imigrační politika, přebere Evropská komise roli rozvíjení a iniciování politiky a nebude ji nadále ponechávat na víceméně nepraktickém mezivládním systému jak je tomu v současnosti u tzv. „třetího pilíře“ (ten bude zrušen).

8. Nové pravomoci pro národní parlamenty
Všechny nové návrhy zákonů Evropské komise budou předkládány národním parlamentům k přezkoumání a předány Evropskému parlamentu a Radě ministrů k ratifikaci. Pokud jedna třetina národních parlamentů namítne, že je navrhovaná legislativa příliš centralistická (tzn. že odporuje principu subsidiarity), bude Evropská komise muset návrh přepracovat. Není pravděpodobné, že toho nový postup mnoho změní: pouze o dvou bodech evropské legislativy se soudí, že kdy porušily princip subsidiarity. Důležitější bude podrobnější sledování ministrů národních vlád příslušnými parlamenty při veřejných zasedáních Legislativní rady.

Závěr
Návrh Evropské ústavy je v rozvoji Evropské unie velmi důležitým krokem vpřed. Podstatné rysy parlamentní demokracie jsou v bruselských institucích viditelné jasněji než kdy předtím:

a) Volba předsedy exekutivy (tedy předsedy Komise) na základě evropských voleb; b) Zevšeobecnění spolurozhodovací pravomoci v přímo voleném zákonodárném orgánu (tedy v Evropském parlamentu); c) Otevřené schůze a častější hlasování kvalifikované většiny v horní komoře zákonodárného orgánu (tedy v Radě ministrů).

To jsou klíčové rysy rozhodování v evropském federálním systému. Pravomoci tohoto evropského federálního systému nejsou stále ještě plně rozvinuty – zahraniční a bezpečností politika stále ještě závisí zejména na národních vládách; EU musí ještě získat pravomoc opatřit si potřebné příjmy svým vlastním zdaněním – obrysy však již existují. Diskuse, zda Evropa bude nebo nebude federální, už zcela jistě skončila. Někteří si však bohužel přejí, aby diskuse o tom, zda její součástí bude i Česká republika, ukončena nebyla.